1- RAPORUN HAZIRLANMA NEDENİ:
Çevre ve Orman Bakanlığında, Orman ve Köy İlişkileri Genel Müdürlüğünün kapatılarak, Orman Genel Müdürlüğüne bağlanması yönünde çalışmaların yapıldığının haricen öğrenilmesi üzerine; mesleğimizi çok yakından ilgilendiren böyle önemli bir konuda, büyük bir sivil toplum örgütü olarak, Orman Mühendisleri Odasının görüşlerinin ortaya konulması ve ilgili yerlere bildirilmesi amacıyla bu rapor düzenlenmiştir.
2- İNCELEME:
A) Genel Değerlendirme
Orman köy ilişkilerinin Devletin idari yapılanması içindeki seyrine bakıldığında; 1969 yılından itibaren kurulmuş olan Orman Bakanlıklarının içinde devamlı olarak yer almış, ormanla tarımın birleşmesinden sonra da müstakil daire başkanlığı veya daire başkanlığı şeklinde yapılandırılmıştır. Bugün, 4856 Sayılı Çevre ve Orman Bakanlığı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun uyarınca, �Orman ve Köy İlişkileri Genel Müdürlüğü� şeklinde Bakanlığın ana hizmet birimi olarak faaliyetini sürdürmektedir.
Görüldüğü üzere, bütün siyasi iktidarlarca çıkarılan kuruluş yasalarında, bu konunun önemi dikkate alınarak yeniden yapılanma içinde hep orman köy ilişkilerine ilişkin düzenlemelere yer verilmiştir.
Aynı şekilde, Anayasamızda orman köylerinin korunmasına ilişkin 170 inci maddesiyle de önemli düzenlemeler getirilmiştir. Şöyle ki; �Madde 170- Ormanlar içinde veya bitişiğindeki köyler halkının kalkındırılması, ormanların ve bütünlüğünün korunması bakımlarından, ormanların gözetilmesi ve işletilmesinde Devletle bu halkın işbirliğini sağlayıcı tedbirlerle,�Devlet, bu halkın işletme araç ve gereçleriyle diğer girdilerinin sağlanmasını kolaylaştırıcı tedbirleri alır�� denilmektedir. Görüldüğü üzere Anayasamız bu konuda Devlete çok önemli görevler yüklemiştir. Devlet bu görevleri yürütmek üzere, yukarıda açıklandığı gibi idari yapılanmalar içinde hep orman köy ilişkilerine yer verilmiştir.
Orman köylüsünün kalkındırılması konusu, sadece orman idaresinin üstesinden geleceği bir konu olmadığından, Devlet bu hususu dikkate alarak, kapatılan OR-KÖY fonu gelir kaynakları arasına genel bütçe gelirlerinin %1 nin aktarılması düzenlemesini getirmiştir. Ancak hiçbir zaman, genel bütçe hazırlıkları aşamasında böyle bir kaynak aktarıllmamıştır. Orman köylüsüne bakış Anayasaya uygun olmasına rağmen, uygulama Anayasanın gösterdiği doğrultuda olmamıştır.
Maliye Bakanlığı genel bütçe hazırlık çalışmalarında, genel bütçeden aktarılması gereken %1 kaynağı vermediği gibi; fonların kapatılmasından sonra, orman ürünleri satış gelirlerinden sağlanan %3 kesintilerle, orman işletmeleri karlarından aktarılan %10 miktarları dahi orman köylerine kredi olarak döndürülmesine engel olmuştur.
Orman idaresince geçmişten günümüze yapılan şuralar, ulusal ormancılık programı, ormancılık sektör incelemesi, kalkınma planları hazırlık çalışmaları ve benzeri çalışmalarda orman köy ilişkilerinin önemli bir konu olduğuna, bu teşkilatın kaynak yönünden güçlendirilmesinin gerektiğine vurgu yapılmış, hiçbir çalışmada OR-KÖY teşkilatının kapatılması önerilmemiştir.
Zira 1992 Rio zirvesinden sonra, ormanların ekolojik fonksiyonlarının ön plana çıkması nedeniyle ormanların korunmasına, dolayısıyla ormanların bir parçası olan ve kültürel zenginliklerimizin önemli bir öğesi konumundaki orman köylüsünün korunup gözetilmesine, bugün dünden daha çok ihtiyaç bulunduğuna dikkat çekilmiştir.
Nitekim, Avrupa Birliği çalışmaları kapsamında kırsal kalkınmaya çok büyük bir yer verilmiş olması, kırsal kesimin ve su havzalarının en büyük ortağı konumundaki orman ve orman köylerinin korunup yerinde kalkındırılmasını ön plana çıkarmıştır.
O nedenle, yeni bir yapılanmaya gidilirken geçmiş deneyimlerden yararlanmak gerekmektedir. Bu konuda ülkemizin 40 yıla yakın bir deneyimi söz konudur. Bu deneyimin kazanıldığı yıllar dikkate alınarak, yapılan çalışmalar analiz edilerek, hangi yıllarda OR-KÖY ün aktif ve verimli durumda bulunduğu, hangi yıllarda dar boğaza girdiği irdelenmeli ve sebepleri araştırılmalıdır. Daha sonra başarılı yıllardaki yapılanmalar dikkate alınarak zamanımıza uygun teşkilat yapısı halinde geliştirilmelidir.
Bu inceleme sonucunda görülecektir ki, Or-Köyün en verimli olduğu yılların 1980 öncesi Orman Bakanlığı dönemleridir. Bunda en büyük etkenin kaynakların daha rasyonel olarak kullanıldığı görülecektir. Zira orman ürünleri satışlarından sağlanan Or-Köy fon kaynaklarının gerçek anlamda ihtiyacı olan ve ormana baskı yapan orman köylerine verildiği, çok az masraflı yatırımlarla iyi sonuçların alındığı, gösterişli yatırımlardan uzak kalındığı, verimli olmayan yatırımlara girilmediği, harcamaların genel bütçe dışındaki fon bütçesinden özel usullerle yapıldığından ileri geldiği görülecektir.
Böylece Or-Köy hizmetlerinde en önemli konunun, kaynak sorununun çözülmesi olduğu görülmektedir. Yeniden yapılanmada bu husus göz önüne alınarak, bu kaynağı geliştirecek, en az masraflı ve en verimli bir şekilde ihtiyaç mahalline aktaracak tarzda, dinamik yapılanmalar olmasının gerekli olduğu anlaşılacaktır.
B) Orman Köy İlişkileri Genel Müdürlüğünün Kapatılarak Orman Genel Müdürlüğüne Bağlanmasına İlişkin Değerlendirme
a) İdare Hukuku Açısından Değerlendirme
Devlet idare teşkilatının kuruluş ve görevleri a) merkezden yönetim b) yerinden yönetim esaslarına dayanır. Merkezden yönetimi Bakanlıklar oluşturur, tüzel kişilikleri yoktur ve kendi görev alanlarında Devlet Tüzel Kişiliğini temsil ederler. Bakanlıklar milli kamu hizmetlerini yürütürler, bu hizmetler doğrudan bireylere sunulan toplum refahının ve kalkınmasının sağlanması, sağlığı, güvenliği, eğitimi gibi Devletin genel görevleridir.
ORKÖY görev özellikleri nedeniyle Merkezi idare içerisinde yer almaktadır.
Merkezden yönetimin tersine, yerinden yönetim topluma sunulacak olan ve Devletin genel görevleri arasında yer almayan bazı nitelikli, bilgi ve uzmanlık gerektiren hizmetlerin devlet merkezinden ve tek elden değil, merkezi idare teşkilatı içinde yer almayan ve merkezi idare hiyerarşisine dahil olmayan kamu tüzel kişilikleri tarafından yürütülmesidir.
Orman Genel Müdürlüğü hizmet yerinden yönetim kuruluşu olarak Devlet Tüzel Kişiliğinin dışında ayrı bir kamu tüzel kişisidir. Topluma ait olan bir kaynağın korunmasından ve yönetiminden sorumludur. Hizmetleri bireylerin hak ve menfaatini konu alamaz, bu tür genel görevler Devlet Tüzel Kişiliğinin yapması gereken görevlerdir.
b) Bütçe ve Finansman Modeli Açısından Değerlendirme
Şayet idare hukuku göz ardı edilerek ORKÖY Orman Genel Müdürlüğüne bağlansa dahi, ORKÖY faaliyetlerini Döner Sermaye'den yürütmek mümkün olmayacaktır. Orman Genel Müdürlüğü Döner Sermayesi, Genel Müdürlüğe Kanun ile verilmiş olan "Orman işletmeleri açmak" yetkisine binaen kurulmuş olup, döner sermaye faaliyetleri işletmecilik faaliyetleri ile sınırlıdır. Orman Yangınları ile mücadele harcamalarının Genel Bütçeye alınmasının da gerekçesi budur.
Döner sermaye bütçesinden işletmecilik faaliyetleri dışındaki faaliyetlere harcama yapmak mümkün olmadığı gibi bu kabil harcamalar Devlete ödenmekte olan kurumlar vergisinin azalmasına neden olacağından sıkıntılar yaratabilir. Eskiden bu tür ihtiyaçlar için fonlar oluşturulmakta ve ancak fon aracılığı ile işletmecilik faaliyetleri dışındaki faaliyetlere kaynak ayrılabilmekteydi, ancak bilindiği gibi fon mekanizması da yasa ile kaldırılmış olup, fonlar için yapılmakta olan kesintiler Maliye Bakanlığının Gelirleri arasına alınmıştır.
Bu durumda ORKÖY Orman Genel Müdürlüğüne bağlansa dahi faaliyetlerini özel bütçe kapsamında yürütecektir. Dolayısıyla Maliye Bakanlığı bu faaliyetler için Orman Genel Müdürlüğüne yapmış olduğu hazine yardımını arttıracaktır. Veya yapılacak bir kanuni düzenleme ile orman ürünleri satışlarında müşteriden alınan % 3 lük kesinti, Maliyeye gelir olarak değil de, Orman Genel Müdürlüğü Özel Bütçesine gelir kayıt edilecektir. Her iki durumda da pratikte bir fark olmaz, çünkü bu sefer Maliye Bakanlığı kendi gelir kaybını Genel Müdürlüğe yapmış olduğu hazine yardımına mahsup edebilir. Her iki durumda da kontrol Maliye Bakanlığında olacaktır.
Sonuç olarak böyle bir bağlantının bütçesel açıdan da bir getirisi olmaz.
c) Uygulama ve Performans Açısından Değerlendirme
Nitelik olarak tamamen birbirinden farklı iki görev grubunun Orman Genel Müdürlüğü Çatısı altında yürütülmesi hem OGM 'nin hem de ORKÖY 'ün işlevselliğini zarara uğratacaktır. ORKÖY 'ün ancak Bölge Müdürlüklerinde kurulacak birer şube müdürlüğü ile Taşrada faaliyetleri yürütmesi söz konusu olacak, asıl uygulama birimleri olan işletme müdürlüklerindeki ORKÖY faaliyetleri daha önce bu görevi hiç yapmamış olan kişilerce sağlanmaya çalışılacaktır. Bir iki istisnai yerde olumlu sonuçlar alınabilir ama teşkilat genelinde beklenen performans oluşmayacaktır. Bir yandan 30 yılı aşan ORKÖY birikimi yok edilmiş olacak, buna karşılık Orman Genel Müdürlüğünde gerekli kapasite oluşturulamayacaktır.
3- SONUÇ VE ÖNERİLER:
Sonuç olarak; Devlet adına Anayasamızın 169 uncu maddesine göre ormanların korunması, geliştirilmesi ve işletilmesini Çevre ve Orman Bakanlığı üstlenmiştir. Anayasamızın 170 inci maddesi Orman köylüsünün korunması görevi ile ormanların korunup gözetilmesini birlikte ele almıştır. Dolayısıyla orman köylüsünü korunup kalkındırılması işi, ormanlara ilişkin işleri yapan Çevre ve Orman Bakanlığından başka bir birim içinde olması şu an için düşünülmemelidir.
Oda olarak yeniden yapılanma konusunda aşağıdaki hususların dikkate alınmasını talep etmekteyiz.
1- Orman Köy İlişkileri Genel Müdürlüğüne Çevre ve Orman Bakanlığının Kuruluş ve Görevleri Hakkındaki 4856 sayılı Kanunda verilen görevler korunmalıdır. Yeniden yapılanmada bu görevler, Bakanlığa bağlı, orman bölge müdürlüğü sorumluluk alanları ile sınırlı, proje esasına göre çalışan, merkez ve taşra kuruluşuna sahip özel bütçeli birimlerce yürütülmelidir. Orman ürünleri satışlarından alınan %3 kesintiler, orman işletmelerinin karlarından alınacak %10 kesintiler ve diğer gelirler özel bütçede toplanarak Çevre ve Orman Bakanlığının onayı ile harcanmalıdır.
2- Birinci maddede esasları verilen yeni kuruluş merkezde, genel müdürlük düşünülmüyor ise, müstakil �Orman Köy İlişkileri Daire Başkanlığı� halinde yapılanmalı ve şubeler proje bazında oluşturulmalıdır.
3- Taşrada doğrudan Bakanlığa bağlı, görev alanları orman bölge müdürlüğü sınırları ile uyumlu, Bakanlar Kurulu kararı 27 adet �Orman Köy İlişkileri Proje ve Uygulama Grubu� kurulacaktır. Bu gruplar bünyesinde, ihtiyaca göre ekip çalışması yapan grup mühendisleri bulunacaktır. Bu yapılanmada, birimler statik esaslı değil, hareketli ve dinamik esaslı çalışmalar yapılacaktır.
Böylece ormanların korunması, geliştirilmesi ve işletilmesinde görev üstlenen orman bölge müdürlükleri ile orman köy ilişkileri proje ve uygulama grupları, eş zamanlı ve eş mekanlı olarak çalışmış olacaklardır.
İnceleme bölümünde açıklanan nedenlerden dolayı Orman Köy İlişkileri Genel Müdürlüğünün kapatılarak, Orman Genel Müdürlüğüne bağlanması, İdare Hukuku açısından, Bütçe ve Finansman Modeli açısından, Uygulama ve Performans açısından uygun değildir, düşünülmemelidir.
İş bu rapor Odanın görüşlerine esas olmak üzere hazırlanmıştır. 05 Aralık 2006
İŞ BU RAPOR, BAŞTA ORMAN BAKANI SAYIN OSMAN PEPE OLMAK ÜZERE, TÜM İLGİLİ KURUM VE KURULUŞLARA GÖNDERİLMİŞTİR.